姑苏区、保护区历史文化名城保护“十三五”规划

第一章       苏州历史文化名城保护与发展的历史和基础条件

自1982年成为首批国家历史文化名城以来，苏州名城保护历经三十余年，在“全面保护古城风貌，积极建设现代化新区”的科学理念指引下，沿着科学规划、积极探索、慎重起步、扎实推进的道路稳步前进，保护实践不断深入，历史文化传承弘扬，城市魅力充分彰显，工作体系逐步完善，法规体系趋向健全，名城保护与经济社会协调发展、成绩斐然，取得了一系列经验和体会，走出了一条具有苏州特色的名城保护与复兴的新路，受到国内外的普遍肯定和赞誉。回顾名城保护历程，有六个方面的经验做法值得铭记和延续：

一、彰显遗产价值，名城保护影响提升

三十多年来，苏州历史文化名城保护能够取得令人瞩目的成就，核心一点就是在整体保护的基础上，始终高度重视各级、各类历史文化遗产保护。从1980年针对重点文物古迹开展修缮修复工作开始，由点到面，逐渐扩展到控保建筑、古建老宅、工业遗产、非遗等各个遗产领域，形成了系统完备的遗产保护体系。尤其是姑苏区、保护区成立之后的三年间，在市、区两级共同努力下，遗产价值进一步彰显，苏州名城保护的美誉度和影响力持续提升：世遗申报、非物质文化遗产保护取得重要进展，苏州历史城区5个点段列入世界遗产名录，“轧神仙”庙会入选国家第四批非物质文化遗产代表性项目扩展名录；姑苏区成功创建全国首个“古城旅游示范区”；苏州加入“全球创意城市网络”，荣膺“手工艺和民间艺术之都”称号，获得“李光耀世界城市奖”；平江路、山塘街入选全国首批30个历史文化街区。

二、创新体制机制，保护关系疏通理顺

三十多年来，苏州不断探索名城保护的体制机制创新，通过行政区划调整、推动古建老宅产权多元化、争取住建部设立苏州国家历史文化名城保护示范区、完善机构设置等一系列重大举措，使得名城保护和发展突破了诸多政策和制度瓶颈限制。尤其是2012年以来，重大体制机制调整举措不断：2012年10月，原平江、沧浪、金阊三个古城区合并成立姑苏区，设立国内首个国家历史文化名城保护区，保护区覆盖姑苏区行政辖区；2015年上半年，市委、市政府出台《关于加强苏州国家历史文化名城保护和管理的意见》，明确了“以块为主、条块结合”原则，姑苏区、保护区承担主体责任，同时提出“全面理顺历史文化名城行政管理体制”、“探索古城行政综合执法体制”以及保护资金来源等核心问题的解决出路，着眼于强化名城保护职能和形成整体合力，设立古城保护办公室等多个名城保护专门机构，名城保护迎来新的历史机遇、站上新的起跑线。

三、强化专业指导，保护规划不断优化

三十多年来，苏州名城保护遵循专业指导和规划引领理念，实行科学保护和专业保护，保护的内涵、深度不断优化。始终坚持规划引领名城保护，贯彻“全面保护古城风貌”原则不动摇，已完成4轮总体规划和5轮历史文化名城保护规划编制，古城控规已编制到第三版，相关名城保护重点工程实施前均编制保护方案和修建性详细规划及城市设计。2013年至今，名城保护相关规划修编更为频繁，5个历史文化街区已有3个完成修编，历史城区各片区控规不断完善。苏州始终坚持专业保护，建立了专家咨询制度，重要保护规划都由国内著名专家学者领衔编制论证。2014年，姑苏区、保护区与苏州科技学院签约共建“苏州国家历史文化名城保护研究院”，2015年，成立“古城保护专家咨询委员会”，进一步增强了名城保护的专业技术实力。

四、重视依法保护，法规体系逐步健全

三十多年来，在认真执行上级名城保护法律、法规和规章的同时，苏州结合自身实践，创造性地出台了一系列地方法规和规章，确保了保护的法制化、规范化。目前，直接与古城保护相关的地方性法规、政府规章、规范化文件共有28件，其中城乡规划方面有4件、文物保护方面5件、名城名镇名村方面8件、配套保护方面8件、行政处罚3件，此外还有一大批间接与古城保护相关的法规、规章和文件，初步构建起了相对完善的名城保护法规体系。2014年，在市人大指导下，姑苏区、保护区主导启动《苏州历史文化名城保护条例》立法工作，加快推进苏州名城保护的法制化进程，保障名城保护的机制创新探索，强化名城保护的法律地位和依法保护的权威性。

五、实施重点项目，成片保护成果突出

三十多年来，苏州名城保护工作的重要抓手就是实施重点项目，加强成片保护。成片保护的探索始自上世纪八十年代，从前期的规划研究，到探索试点的“古宅新居”，再到“解危安居”工程，到当前的有机更新，始终通过实施重点项目，坚持不懈地推动历史地段、历史文化街区、历史文化片区的成片保护，成效突出。在此过程中形成的“先试点、再总结、后推广”的做法，已经成为全国历史文化名城保护示范性程序。近年来，苏州立足古城特点、城市发展、民生需求，又启动了虎丘地区综合改造、桃花坞历史文化片区综合整治保护利用、古建老宅保护修缮、古城墙保护修缮、平江历史街区成片保护整治等一大批名城保护重点工程，加快了有机更新，提升了名城品质。自我区成立以来，区级财政对名城保护的工作资金投入累计达17.48亿元，主要用于文物保护、产业转型、环境整治、基础设施建设、房屋修缮和非物质文化遗产保护的方面。

六、关注文化保护，人居环境不断改善

三十多年来，苏州在保护古城格局和传统风貌的同时，高度重视文化保护传承与民生福祉提升，既保持了名城最灵动、鲜活、独特的城市气质和历史文脉，也使得人民群众成为名城保护成果的共享者。积极寻找“非遗”传承载体，整合完善项目和传承人资源名录，加大对“非遗”项目传承的保护。大力推动“非遗”利用与开发，通过老字号、名人故居、博物馆等文化空间载体，实施生产性保护和“活态”保护，增强“非遗”生命力。精心组织策划传统民俗文化活动，“古胥门元宵灯会”作为省非遗项目列入全国最受欢迎的春节活动，“吴地端午民俗文化节”场景在央视全球直播，渔家村文化旅游项目获评为全国优秀旅游项目。在民生改善方面，进一步加强城区基础设施改造，实施了自流活水、河道清淤、老住宅小区综合整治、居民家庭改厕、街巷综合整治、城中村（无地队）改造、危旧房解危安居等一系列民生工程，截止2015年底，我区范围内共完成140多个老住宅小区、58个城中村和2.4万户的“改厕”，惠及居民15.7万户，投入资金32.5亿元。完成838条背街小巷、1022幢零星居民楼综合整治任务，惠及居民11.35万户。开展河道清淤工程，完成姑苏区范围内135条、157.64公里河道清淤。名城保护的民生“含金量”充分展现，人民群众从名城保护中有了更多“获得感”。

第二章       机遇要求与问题挑战

随着经济社会的快速发展，当前和今后较长一个时期内，名城保护工作将面临新的机遇要求和问题挑战。

一、新机遇和新要求

新的历史背景下，做好名城保护工作，我区必须把握好六个方面的新机遇和新要求：

（一）“记得住乡愁”是新形势下文化遗产保护的目标要求

十八大以来，习近平总书记多次就推动中华优秀传统文化传承和创新，发表了一系列重要论述，提出了一系列新思想、新观点、新要求，并针对历史文化遗产保护作出了重要指示，这对于政府和职能部门切实担当起文化遗产保护的责任，推进依法保护、体制机制改革创新，以及有效运行起到了纲领性指导作用。我区着力推进名城保护工作符合中央要求，正当其时。

（二）新常态下城区工作的新内涵是推动名城保护的现实需要

认识新常态、适应新常态、引领新常态是当前和今后一个时期我国经济发展的大前提，也是我区谋划各项工作的背景。作为苏州中心城区之“核”和首个名城保护区，“十三五”时期城区工作除了原有的经济社会发展之外，还增加了当好古城守护者、建设者和传承人，为全国名城保护作出示范的新内涵。这就要求我区在未来五年的工作中，必须加大名城保护更新利用的探索实践。

（三）全社会加强文化遗产保护共识是推动名城保护的社会基础

随着社会经济发展水平和民众文明程度的不断提升，加强文化遗产保护已在全社会形成普遍共识，名城保护拥有了较好的民意基础。苏州历史文化名城保护历经三十多年的发展，保护理念深入人心，也已成为社会各界对政府工作的重要期待，这是开展名城保护的重要支撑。

（四）发达的区域经济是推动名城保护的经济基础

苏州地处长三角核心地区，2015年末地区生产总值总量达到14504.07亿元，人均GDP达到13.7万元，姑苏区2015末实现地区生产总值590亿元、公共财政预算收入59.2亿元，这为需要大量资金投入的名城保护提供了坚实的经济基础。随着市、区两级工作关系的逐渐理顺，市级层面对我区名城保护的政策、财力支持力度将不断加大增强，保护目标的实现有了坚实的经济支撑。

（五）一系列国家级荣誉的获得是推动名城保护的强劲动力

2012年，作为国务院首批命名的24个中国历史文化名城之一，苏州获得名城保护示范区称号，同年10月，全国首个、也是唯一一个历史文化名城保护区挂牌成立，对于名城整体保护、统一规划、统一管理、统一实施具有重大意义。2013年至今，苏州又在遗产保护、古城旅游、文化创意、民间手工艺、城市综合品质等方面连续获得世界和全国性奖项及荣誉，既是对以往名城保护的肯定，更是对未来工作提出了更高要求。

（六）市委、市政府高度重视是推动名城保护的有力保障

市委、市政府始终高度重视名城保护，出台了一系列政策措施，实施了一大批打基础、利长远的重点工程、保护项目。尤其是姑苏区、苏州国家历史文化名城保护区成立后，市委、市政府围绕整体保护发展古城、打响文化旅游名城品牌、增强城市综合竞争力频频发力，加大体制机制调整步伐，建立健全工作机构，理顺管理职能，出台专项意见，搭建统筹推进和高位协调平台，努力解决保护工作中的重要问题，使名城保护工作迈入新阶段，注入了强劲动力。

二、问题与挑战

“十三五”时期历史文化名城保护工作进入“新常态”，姑苏区、保护区必须充分认清形势和自身责任，以开创性的思维应对挑战、解决难题、推进工作。

（一）依法保护有待进一步加强

随着名城保护持续深入推进，以《苏州历史文化名城保护条例》为代表的顶层地方法规立法尚有缺位，部分地方性法规规章、配套的实施细则和管理办法、相关技术规范亟待修订完善。同时，管理机构需进一步提升运用法治思维和法治方式开展保护工作的能力与水平，广大市民也需普遍增强法制观念。

（二）体制机制有待进一步完善

近年来，在市区两级的共同努力下，虽然名城保护体制机制逐步完善，责任主体、机构框架相应明确，但是名城保护体制机制尚未彻底理顺，区域统筹能力亟待加强，市区两级政府、相关部门的职责职能需进一步明晰，协调、联动和配合机制仍需不断健全，街道职能有待尽快调整、作用应凸显加强。

（三）名城保护工作模式有待进一步创新

当前，名城保护工作模式仍以政府主导的重点项目拉动和政府财政投入为主，形式单一，社会组织、社会资本参与度较低，多元化社会融资模式尚未建立，已无法保障以整体保护为目标的新时期名城保护工作。必须创新确立综合保护模式，即：打造分层分级的多主体保护体系，形成保护与利用相结合的社会共识，建立市场和管理各司其职地保护运行方式。

（四）古城吸引力有待进一步激发

古城是苏州的精华所在。当前，古城内优质公共服务和商业服务设施资源、工矿企业逐渐向周边城区转移，加之其他客观原因，古城吸引力逐步降低，城市中心功能不断弱化，适合古城的城市产业发展不快，空心化态势进一步凸显。保持古城活力，增强古城产业功能，已成为当前面临的重要挑战之一。

（五）人口素质、人居环境有待进一步提升

古城内外来人口租住比例、老龄化程度逐年升高，优化古城人口年龄结构、收入层次和教育程度，提高古城人口素质，并保证一定比例原住民，成为当前古城保护亟待解决的问题。同时，保护古城整体风貌使得古城内无法进行大范围的整体改造，大量建筑质量不高、交通拥堵、公共活动空间不足、基础设施老化等问题日益突出，民生改善和人居环境提升成为名城保护的现实问题。

第三章       目标和原则

做好历史文化名城保护与发展既是我区的崇高使命，也是艰巨任务，必须科学确立“十三五”时期名城保护的指导思想、总体目标和基本原则。

一、指导思想

坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，特别是十八大以来关于文化建设、城市建设、城市保护等方面的一系列新观点、新论述，以“四个全面”战略布局为统领，践行创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，围绕争当建设“经济强、百姓富、环境美、社会文明程度高”新江苏先行军排头兵的总体要求，突出古城作为苏州历史文化名城保护主要承载区的定位，坚持保护为前提、民生为根本、发展为动力，实施“古城复兴”战略，全面落实《关于加强苏州国家历史文化名城保护和管理的意见》精神，集中精力做好“整体保护与有机更新、特色塑造与品质提升、环境治理与设施配套、民生改善与社会和谐、业态转型与文化兴盛”，传承历史记忆，彰显地域特色，弘扬现代文明，当好新常态下苏州古城保护的守护者、建设者、传承人，举全社会之力把姑苏区建设成为历史文化与现代文明兼容并蓄、相得益彰，在全国具有示范引领作用的名城。

二、总体目标

“十三五”时期，姑苏区、保护区历史文化名城保护的总体目标是：以古城为名城保护的核心与重点区域，第五版历史文化名城保护规划切实落实，历史文脉延续发扬，传统风貌有效保护，产业转型加快推进，功能环境得到提升，人口结构不断调优，民生福祉持续增加，苏式生活传承倡导，历史文化和旅游资源的经济社会价值日趋凸显，形成古城保护的“姑苏经验”。具体目标为：

1.思想认识提升，整体保护推进。整体保护古城的认识在全区上下形成共识，古城及其周边城市建设整体规划、统筹推进，古城内外建筑地域特色和空间形态不断协调，实现古城“古与今”历史联系、“内与外”空间联系的有机和谐。

2.产业定位明确，转型升级加快。以古城保护为前提的古城产业定位明晰，与古城保护紧密契合的旅游、文创等产业得到大力扶持发展，传统产业依托物联网等现代技术转型升级，古城、新城产业有机互补，新型业态模式不断探索，古城保护与产业发展形成良性互动。

3.人居环境改善，社会治理加强。古城基础设施和公共服务配套健全完善，城市管理科学化、精细化、人性化推进，古城区内街道职能得到调整，社区治理方式不断创新，人口结构逐步改善，人口素质持续提升，古城文脉和城市记忆铭记传承，苏州古城始终保持“活着的古城”。

4.依法保护强化，法制体系健全。《苏州历史文化名城保护条例》完成立法，相配套的地方规章、技术标准、技术规范启动修编与制定，历史文化街区管理、综合执法等方面的研究深入开展，全社会法治思维普遍提升，名城保护沿着科学化、规范化和法制化轨道不断前进。

5.资金渠道拓宽，社会合力凝聚。古城保护资金和产业转型升级基金落实用好，多元化社会融资模式初步建立，土地、产权、房屋修缮等方面保护投资新方式探索试点，专家、市民全程参与古城保护的渠道进一步拓展，努力营造政府、社会、居民等多方出资、共同参与保护的良好氛围。

三、基本原则

要实现“十三五”时期名城保护各项目标，必须坚持以下五条基本原则。

（一）整体保护、专业保护

统筹规划城市用地、产业发展、交通疏导、人口分布、资金配套、政策保障等一系列古城整体保护要素，以“两环、三线、九片、多点”的保护格局为基础，将遗产保护和城市历史文化的传承与复兴、城市功能的更新与提升、城市特色的彰显与可持续发展相结合，在发展中实现历史文化遗存的统筹保护。提高各类遗产保护的专业化水平，厘清历史文化遗存的年代、类型与文化特性，对保护对象在管理上进行分级分类的细化，提出针对性保护措施，提升遗产保护的专业化、精细化水平。

（二）依法保护、规范保护

“十三五”是协调推进“四个全面”建设的重要时期，其中全面推进依法治国是历史文化名城的依法保护的重要背景。要为科学有效的保护体系提供法律保障，对保护过程中面临的大量现实矛盾通过更为广泛的制度化管理进行有效化解，如历史文化街区保护、属地化管理、城市综合执法等；要对保护过程中面临的一些特殊问题通过有针对性的政策制定进行规范化保护，如消防问题、日照问题等。

（三）关注民生、改善民生

增进民众福祉，让保护成果惠及人民，是名城保护的出发点和落脚点。要始终坚持“以人为本”理念，深入探索小规模渐进式有机更新的方法，妥善处理古城居民生活条件改善和古城整体风貌保护的关系；协调好古城与新城建设之间的关系，通过产业结构调整和提升，优化古城人口结构；通过完善公共服务和市政配套设施，提升生活品质；通过综合环境整治和污染治理，改善人居环境。

（四）特色发展、协调发展

全面保护名城传统特色，既要保护物质形态，更要兼顾包含优秀传统文化、健康风俗民情、精湛传统工艺、独特城市精神等在内的非物质形态，既见物、又见人。凸显名城文化特色，将历史文化融入社会、经济、环境发展各个层面；促进城市机能、产业体系和社会网络等传统要素的有机更新，融入现代生活，保持历史文化名城的机能与活力，实现名城保护与城市发展统筹协调、相互促进。

（五）合理利用、有效利用

始终坚持“保护为先”，就要处理好保护与利用的关系，在确保历史文化遗产安全和永久保护的前提下，正确发挥文化遗产在当代社会经济发展中的重要作用，实现可持续发展。要通过市场将保护与利用有机联系起来，既要保护好，更要利用好，在利用中突出历史文化价值，注重合理发挥历史文化资源的经济效益与社会效益，变“死”保为“活”保，实现保护与利用的良性互动、有机统一。

第四章       主要任务

坚持以区内协同为前提、名城保护规划为引领、相关法律法规为支撑、重点项目为抓手、示范区建设为目标，推进古城保护、利用再上新台阶。

一、突出重点，促进古城保护整体协调

古城的一切工作都要围绕“保护”这个核心，努力使整个古城的风貌、韵味、尺度、肌理，都能被原汁原味地传承下来，历久而弥新，充分展现千年古城的历史和时代魅力。为此，要做好产业转型、整体保护、民生改善和社会治理。

（一）促进产业转型，优化功能布局

产业转型是优化古城功能布局、化解古城交通难题、提升古城人口素质的关键环节。通过产业转型，使古城区在功能上由传统的居住、办公、配套服务逐步转化为“品质居住、高端消费、文创旅游”。“十三五”期间，在构建我区“3+3+3”产业体系的基础上，要依据古城的个性特点来推动古城的产业转型，重点发展旅游、文化创意、特色商贸等产业。首先，以国家文化旅游示范区建设为载体，将古城区作为一个整体旅游景区，通过优化旅游空间布局、完善旅游配套设施、建设智慧旅游体系，重点发展文化体验、传统休闲类旅游产品，深度开发古典园林旅游产品，发展古城文化休闲产品，将苏州古城打造成为世界知名的旅游目的地。其次，充分利用古城区内众多的老厂房、老仓库、老校舍等存量载体，重点发展文化创意产业、数字新媒体产，深化文化创意与现代服务、工艺美术、旅游等产业的融合互动。第三，完善观前、南门重点商圈的功能品质，对其传统产业提档升级，调优平江路、山塘街等历史街区的商贸业态布局，支持传统工艺、老字号发展，开拓具有姑苏区独特魅力的特色商贸业。第四，统筹古城内居住、医疗、教育等功能布局，控制建筑容量，适度外迁分流，促进布局合理、服务便捷、运行高效，实现人口密度松动、配套设施完善、城市环境改善的有机统一。

（二）保护整体格局，保持古城风貌

古城保护是一个全面、整体、综合的概念，古城保护不能割裂“古与今”的历史联系，不能割裂古城与周边环境“内与外”的空间联系。要以古城为中心、以保护整体风貌为出发点，整体规划、统筹推进古城及周边的城市建设，实现古城内外建筑的地域特色和空间形态的和谐。未来五年，要继续保护古城水陆双棋盘格局、传统街巷空间、三环连扣水系、小桥流水特色，严格控制河道宽度，严格保护苏州“一城二线三片”内的空间视线走廊。首先，要防止大拆大建、成片开发，防止拆真建假、搞建设性破坏，保存好量大面广的一般街区和普通传统民居，把工作重心放在整体风貌的保护和恢复上。其次，要保持传统街道空间的形态与尺度，选择重要的结构性空间要素进行环境整治和风貌提升，进一步突出整体格局的保护。第三，强化水系治理和建设利用，选择部分历史河道进行恢复，进一步突出苏州特有的“水城”意象。第四，下力气整治一批与古城风貌不协调的周边建筑，维护古城整体风貌的统一。

（三）强化社会治理，突出民生改善

针对古城区老龄化问题突出、外来人口多等民生实际情况，继续稳定加大社会民生投入，加强社区服务、完善社会保障、创新社会治理，进一步促进人与人的和谐关系。未来五年，要重点做好三个方面的工作。第一，推进环境综合整治，实施一批与古城保护、民生改善相关的重点工程，继续推动“两河一江”环境综合整治、做好城中村（无地队）环境综合改造，让古城保护的成果能够惠及民众。第二，推动改善城市基础设施，优化生活垃圾收运体系，推动道路、管网、公厕、路灯设施的进一步完善，保障河道清淤、自流活水等工程的成效，继续推动水环境综合治理工程，利用古城区内的地下空间，用于抗震防灾、人防，同时要适度增加古城公共绿地。第三，进一步改进城市建设管理，提升城市管理水平，深入推进“政社互动”、“三社联动”和民主法治建设，以维护社会平安稳定、提升社会文明程度，创造良好的服务软环境，留住原住民，真正实现苏州古城的文化保护与永续传承。

二、创新拓展，推动古城保护持续发展

古城保护是一项世界性难题，要持续推进必须依靠改革创新，向改革要动力、向创新要活力。在市、区关系逐渐明晰的基础上，要继续以改革创新的精神，推进古城相关公共政策的研究和制定，从内部体制机制、管理体系等层面，把名城保护工作提升到一个新的高度。要实现古城与新城的协同发展，首先要明确在“一核、两轴、三园”的空间布局下古城的区域功能定位。其中，古城区是姑苏区乃至苏州市的核心，是国家历史文化名城保护的核心，是苏州文化传承的核心；人民路和干将路分别构成文化商贸产业集聚轴和现代商务科技创新轴，平江、金阊、沧浪等三座新城是承接古城部分功能疏解、产业转移、人口转移的主要载体，要进一步完善三个新城的基础配套设施、提升人居环境水平、增强产业发展竞争力，以支持和反哺古城。

（一）完善名城保护的体制机制

1.理顺体制机制。继续深化落实《关于加强苏州国家历史文化名城保护和管理的意见》，逐步理顺机构设置、职责职能、运行机制等方面的关系，形成保护合力。未来五年，首先要在全面梳理名城保护各项职能和权限的基础上，立足姑苏区、保护区在名城保护工作中的主体地位及责任，进一步推动市、区两级名城保护职能定位的理清明晰，逐年逐步调整到位。其次，要紧扣“保护、更新、管理、利用”，清晰界定姑苏区、保护区各职能部门在名城保护工作方面的职责，每项权限、每个职能、每个责任都要一一细化明确到位、各尽其责。第三要建立健全市与区之间、区级部门之间这两个层面的决策协调机制，解决多头推进、各自为战的问题，形成相互配合、统筹联动的整体保护工作力量。

2.强化规划引领。以《历史文化名城保护规划（2013—2030）》为纲，结合姑苏区、保护区的现状，以及对名城保护的最新要求，制定保护区年度实施计划，确定涉及历史城区需要研究、调整、编制的规划。未来五年，要进一步推动我区城市规划研究和设计工作。重点开展古城区有机更新、历史文化遗产保护、城市设计等方面的规划研究；研究区政府主导的保护与整治项目的相关方案与规划，包括城环整治与提升、街环特色风貌整治等规划设计等，为具体项目开展奠定基础。要进一步强化规划的刚性约束和执行力度，严格按照已有保护规划开展保护、更新、管理、利用等相关工作，保障规划的权威性。

3.创新管理体制。管理体制的创新是名城保护规划落地的关键环节，也是落实保护主体责任的落脚点，只有高效的管理才能真正使保护工作落到实处、见到成效。未来五年，要在名城保护方面重点开展五个方面的管理创新：一是规划管理体制创新，在古城区进行合理分区，探索制定并推行片区规划师制度，以保证规划能够兼顾多方权益并顺利实施。二是推动综合执法管理制度创新，以“城市即景区”的理念，用管理景区的思路，凝聚城管、公安、交警、环保、卫生、园林、绿化部门合力，在古城区实施城市管理的综合执法。三是推动实施名城保护的“属地化”管理，探索在属地街道增挂保护区派出机构牌子，突出街道的责任和目标，切实发挥基层组织在名城保护中的重要作用。四是严格把关古城内的设计与建设管理，逐步建立设计与建设管理准入制度，保障古城区内的工程设计和施工质量。五是要推动“互联网+”技术的应用创新，把“互联网+”技术运用于保护修缮、产业转型升级、业态创新、社会管理方方面面，全面提升名城保护与管理的智能化和信息化水平。

4.强化专家咨询和公众参与制度。首先要充分发挥古城保护专家咨询委员会的作用，围绕古城保护相关的重大政策、重要事项、重点项目开展评估、咨询、论证等活动，充分听取专家意见，形成最大共识。其次，进一步拓展深化我区与名城保护研究院等科研机构合作，共建高水平科研平台，加强古城保护的智力和技术支持。第三，进一步强化规划的公开性，在现有公示制度的基础上加大民智吸收，同时加大对苏州优秀历史文化的宣传和普及力度，建立专题网站、策划宣传活动等，开辟多种途径鼓励公众参与名城保护，营造全社会关心保护、参与保护、监督保护的浓厚氛围。

（二）提升古城保护的法治化水平

全面依法治国是“四个全面”的战略思想和战略布局要求之一，也是解放和增强社会活力、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定、确保党和国家长治久安的根本要求。落实到名城保护，就是要持续推动地方法规、规章及其配套政策建设，以法治方式将名城保护工作全面纳入法治化、规范化轨道。未来五年，首先要大力推动《苏州历史文化名城保护条例》及其配套办法、技术标准的出台，进一步从立法角度，明确苏州历史文化名城保护范围、内容、对象，构建分层次、分年代、分系列的创新保护体系，为保护规划的实施确定法制框架。其次，要积极推动历史文化街区、古城墙、吴方言、地名文化遗产等方面的保护立法，探索开展历史文化街区综合执法及历史街区景区管理等方面的地方规章及其配套政策起草。第三，要积极推动技术规范，制定古城古建筑和传统民居修缮的施工技术、建筑环境风貌保护整治等技术规范标准，以及相应的鼓励与扶持政策，增强保护工作的规范性与科学性。

（三）加强公共政策研究制定

系统开展古城保护政策理论和应用问题研究，制定有针对性的特殊政策集合，形成“政策特区”，确保古城得到有效保护。

1.历史文化街区业态管理政策。历史文化街区商业同质化、低层次化、缺乏特色问题已成为古城保护提质的瓶颈，必须通过积极有效的管理政策进行适当引导，逐渐消除商业经营与历史文化街区保护要求不符的现象，确保街区独特的文化内涵。未来五年，要研究制定历史文化街区业态管理政策，制定历史文化街区传统商业文化保护管理的相关办法。在加快推进古城产业转型升级的基本要求和依法保护历史资源和传统风貌的前提下，鼓励重点发展旅游业、文化产业、创意产业和特色商业等产业。从差别化的准入、区别化的门槛、低端同质化商业的退出，以及对老字号的扶持等方面，研究制定符合古城总体功能定位的历史街区业态管理政策。

2.古城区人口优化政策。随着周边新城建设和旧居住区改造步伐的加快，古城内未改造历史地段成为房屋租金洼地，吸引大量外来人口，给古城城市面貌、生活环境、社会治安带来严峻挑战。未来五年，要研究制定促进古城区人口优化的配套政策，通过改革住房产权制度、制定房屋出租准入政策，并结合硬环境提升和软环境改善等举措，研究吸引原住民留下来和回迁的具体政策措施，逐步达到人口优化的目标。在硬件提升方面，通过优化公共服务设施配置、完善市政基础设施和交通设施、整治河流水系、改善住房条件等，以维持原住民的“苏式”生活方式。在软件改善方面，主要是在提升文化活力、保护与传承非物质文化遗产、保护吴方言、规范外来人口管理等方面制定政策，把古城塑造为人居环境良好的城区。

3.古城区土地和房屋管理及产权交易政策。积极配合相关部门破解房屋产权难题，对各类房屋产权和租赁权进行申请登记，办理确权。探索资源变资产、资产变资本的投入新机制，积极引导单位和个人依法购买或租用古建筑，在明确保护责任的前提下，多元化筹集资金，形成保护与利用的良性互动。要明确古城区内房屋所有人和使用人为保护的第一责任，对于自身没有保护能力的单位，由政府创造条件，落实搬迁、保护修缮及合理利用等工作；对于自身有一定保护能力且暂不具备搬迁条件的单位，根据房屋所有人和使用人的实际情况，明确其保护责任、义务及权利，研究制定相应措施及实施政策，创造条件实现定期、定时对外开放。

4.形成适合古城区保护相关的特殊技术标准及规范。研究古城区公共服务设施配套标准，进一步加强古城区市政基础设施改善标准与实施办法研究，探索城市安全及基础保障设施小型化途径。未来五年，要积极推动古城区综合交通政策的研究和实施，研究停车位指标和停车改善措施，合理引导机动车出行需求；推动步行、自行车等慢行交通系统发展和公共交通推广的配套政策研究；推进古城区道路红线和道路微循环系统研究，使古城区交通系统在满足传统风貌保护要求基础上兼顾交通组织需求。

（四）拓宽保护资金筹措渠道

利用好市级财政设立的“苏州市古城保护资金”和“古城产业转型升级基金”，用于古城的基础设施维护、文化遗产保护与传承、业态提质升级等方面，同时大力拓展资金来源渠道，逐步建立多元化的社会资金筹措机制。未来五年，要以政府投资搭建保护资金的投融资平台，最大限度地撬动社会投资，按照“政策性引导、多元化投资、商业化运作、专业化管理”的原则，建立多元化的古城保护资金筹措机制。推动建立PPP公共平台，通过公开发布相关信息，吸引和引导社会资本参与名城保护，鼓励通过自主更新、合作产权等方式解决资金问题，在不改变文物古迹物质形态、影响非物质文化遗产内涵表达的基础上，充分发挥社会效应和经济效益，逐步形成政府、社会、居民等多方出资，共同参与保护的机制。

三、稳步推进，明确重点实施保护项目

科学编制区重点项目建设年度计划，深度挖掘一批、抢救保护一批、提档升级一批重点保护项目，力求在古城整体保护、各类文化遗产保护利用、基础设施建设以及非物质文化遗产的保护利用和传承等方面取得突破性进展。

（一）推进古城整体保护，彰显名城示范价值

选择一批能够突出古城整体保护价值，提升“两环 、三线、九片、多点”保护结构的重点项目，进一步彰显古城魅力。重点选择“城环”提升、特色街巷和水巷风貌整治、水上巴士公交系统、历史河道恢复等四大方面。

1.“城环”整治提升。首先要整体保护，依据“城河一体”的保护概念和城墙现状，制定多样性保护方案，处理好城市建设与古城墙保护之间的关系。其次是加强文化主题节点建设，按照不同区域的自然景观和文化特色，推出一批古城墙风光带、主题公园、纪念园、休闲绿地和市民广场等。第三是增设公共设施，完善环城慢行系统及游船码头系统。

2.特色街巷和水巷风貌整治。“街环”是古城的结构性串联通道，主要的传统产业集聚带和特色旅游线路，也是苏州传统风貌展示带。通过对街环和城中线的风貌整治，引导传统产业在街环适度集聚，使之成为苏州传统产业的集中展销窗口。第一，重点实施桃花坞大街—书院巷—侍其巷、吉庆街、吴趋坊、阊门西街，以及大儒巷、中张家巷的风貌整治，通过突出古城传统风貌、组织旅游线路、用地功能调整、产业引导，形成产业及旅游特色街。第二，配合市相关部门，完成人民路综合整治和改造工程，通过业态调整、立面改造，整合沿线的公共开放空间、地下空间等，提升其交通轴线、文化长廊和景观大道的整体功能和价值。第三，实施上塘河沿线的建筑风貌整治，通过建筑的立面改造、环境设施的适度增加，使之成为符合历史城区整体风貌要求的重要线路。第四，完成定慧寺巷、道前片区、十全后街、拙政园周边道路及环境的综合整治和改造。

3.水上巴士公交系统及其配套设施建设。古城区河道众多，结合旅游产业发展特色水上交通服务，既能方便抵达许多日常车辆难以企及的街巷，最大程度地方便居民和游客，又能彰显苏州东方水城风采。未来五年，配合市级部门，结合历史文化资源的合理利用以及特色空间的打造，推动开辟“水上巴士”系统，组织水上旅游并适时推广。通过设置水上巴士码头和配套停车设施、打通瓶颈区段，完善公共交通与水上巴士的换乘。

4.历史河道的恢复与研究。为加强古城水系保护，最大可能地传承先人留下的宝贵遗产，对有迹可循、历史风貌好的河道，在条件合适的情况下根据不同情形逐步恢复。研究平江历史文化街区、阊门历史文化街区一带的河道恢复的可能性，完成中张家巷河道恢复及风貌整治工程。

（二）推进物质文化遗产保护，发扬名城文化魅力

各级各类历史文化遗产是构成苏州历史文化名城的本底，保护好这些文化遗产，是我区承担苏州古城保护主体责任的重要职责。“十三五”期间，在遗产保护利用方面重点做好以下七个方面的工作：

1.世界遗产保护。协助园林部门加强苏州古典园林保护的同时，要进一步提升园林周边环境品质，包括基础设施、环境整治、城市管理等，使古典园林与城市融为一体。对于没有列入世界文化遗产的苏州古典园林，也要配合相关部门与机构进行深入研究，通过彻底调查、建档成册、逐步修缮修复后，最大限度地保持其原真性。针对大运河遗产的保护，推动出台“大运河世界文化遗产苏州段保护”相关条例，进一步深入调查和挖掘大运河文化遗产的价值、遗存，完善大运河遗产的保护与展示。

2.历史文化街区保护。对平江、山塘、怡园、阊门、拙政园五个历史文化街区，应以保护规划为纲，同步推动保护与整治工作，重点要从改善物质空间品质、保持街区原有的空间格局及尺度、完善公共服务设施和市政基础设施、提升环境质量等方面着手，以增强街区活力、适应现代生活需要。

平江历史文化街区。打造人文与自然相融、历史与现代交辉的苏式生活体验区，使该区域成为度假胜地的典范。重点实施街区东南部地块规划、中张家巷及仓街、钮家巷整体风貌环境提升、背街水巷环境整治等工程，逐步推进条件成熟区块腾迁保护，助推重点地块上市，形成新的保护亮点。

山塘历史文化街区。在巩固试验段、二期、三期保护性修复成果的基础上，进一步保护历史环境，完善基础设施，提升整体功能。重点开展四期工程的实施，精心打造与山塘东段互补、与虎丘综改衔接、与大运河相融的苏式水街生活体验区。  

怡园历史文化街区。立足街区自身文化底蕴、建筑布局以及空间特色，重点关注传承弘扬传统文化，引导产业特色化发展和历史文化资源的合理有效利用，推进相关房产收购、传统民居修复与保护、基础设施改善等方面工作的落实，实现街区的全面保护与可持续发展。

阊门历史文化街区。重点恢复长鎏村风貌，通过全面收购收租房产，进行整体保护性恢复与整治，打造民国特色的民宿展示区，同时修缮武安会馆、曹沧州故居，保护和修缮艺圃周边民居群落，对内部院落和外部环境进行整治，以改善街区整体风貌。

拙政园历史文化街区。配合市级部门完成《拙政园历史文化街区保护规划》的编制，重点对其周边区域，包括园林路、东北街等主要道路开展整治，增设旅游标识等管理设施，加强旅游秩序管理、交通组织优化，提升管理水平。

3.历史地段保护。姑苏区、保护区内共有历史地段37处，全部分布在历史城区。历史地段的保护要求建筑物、构筑物的使用功能符合保护规划的要求，在使用过程中必须安全、合理，建筑在保护其格局和风貌、治理外部环境的同时，重点对建筑内部加以改善，配备完善的公共设施和基础设施，改善环境和提升质量，以适应现代生活的需要，增强历史地段的活力。同时，要健全防灾安全体系，对火灾及其他灾害产生的次生灾害应采取防治和补救措施。

4.重点历史文化片区保护。历史文化片区保护的重点是通过以点带面、促进片区联动，发挥规模集聚优势，实现保护古城、改善环境的目标。重点围绕桃花坞、虎丘、观前三个历史文化片区，加快推进桃花坞片区的综合整治保护利用工程、虎丘片区的综合改造，开展观前片区街巷弄群空间整治。

桃花坞片区。完善一期工程，唐寅文化区、泰伯庙阊门西街文化区全面建成并投入使用；启动二期工程，根据完善功能配套和联通节点的思路，重点打造桃花坞创意产业园，修复费仲琛故居，更新利用朴园地块等，实现文旅融合发展。

虎丘片区。致力于打造成苏州的“城市客厅”和吴文化核心区域，推进山塘四期建设，重点开展塔影园、李鸿章祠维修和陈列馆建设。

观前片区。以观前商圈为片区核心，围绕打造集购物、苏式餐饮、文化休闲、旅游功能于一体的区域旅游型核心商圈，加快整治提升，改善提升商圈整体氛围和综合环境，重点是优化商圈道路交通组织，开展部分街巷建筑立面、绿化景观、照明系统、环境标识系统、无障碍设施等整治改造，推动观东地区与平江历史街区的无缝衔接，巩固“姑苏第一商圈”地位。

5.文物古迹保护。严格按照《文物保护法》的规定，实行原地、原物、原状保护，加强对富有地方特色的古建、民居、街坊、石桥等地方元素的保护，充分体现古城的文化个性。积极推进尚未被重视的一些文化遗产的保护与利用，如百年老校和工业遗产的调查、认定与公布等。重点修缮修复的有：武安会馆，通过收购、收租或征收，对其内外进行修缮，打造传统民居民宿展示区；曹沧州祠，部分翻建、粉刷、治理蚁患等保护性修缮；陶氏宅院（桃园），结构修缮、屋面整修、景观改造等保护性修缮；平江实验学校大成殿、建筑和碑廊修缮；对古城区370余口古井开展安全防护、水质保护、历史文化挖掘和护井团队建设等项工作；完成阊门段古城保护修缮北延工程。

6.古建老宅保护修缮。继续实施古建老宅保护与修缮工程，强化组织领导、深化实施方案、细化具体政策。重点打造古建修缮利用的典范项目，完善功能、合理利用，充分发挥其在文化、旅游、产业等方面的作用，利用制度化、常态化的收购或修缮政策，对符合要求迁出古城的居民和商铺实施奖励。

7.古城保护信息化平台建设。围绕古城整体保护要求，通过细致调查、科学评估、精准测绘，将历史文化资源（位置、形态、现状等基础数据，也可扩展至价值评估、保护状况信息）汇总建成数据库，并结合信息技术，通过不断补充、更新数据构建动态监测平台，为保护提供工作基础，并实现保护内容和要素的分级管理、集中展现、统一查询。

（三）推进非物质文化遗产保护利用，提升名城文化软实力

1.“姑苏三宝”等民俗文化活动。继续推动“姑苏三宝”民俗文化活动，在扩展老三宝的基础上挖掘新三宝，如纪念孔子诞辰、盛世观前、枫桥夜泊等特色文化活动，在组织协调、时空布局、运作模式、宣传形式等方面进行强化和完善。打造三大灯会片区，即“胥门—盘门”运河沿线片区，“观东—观西”片区及“石路—山塘”片区，实现水路与陆路互动、开放与封闭互补、日景与夜景互联、文化与旅游互融的元宵灯会观灯主线路。对古胥门元宵灯会，要充分挖掘区域文化资源，积极弘扬传统民俗文化，打造品牌工程，推动申请国家级非遗项目。加大对祭孔系列活动的扶持力度，从国学传承和千年府学着手，结合辖区丰富的教育资源，组织系列活动，打造儒学文化品牌。

2.非物质文化遗产保护项目。完善区级非物质文化遗产名录、档案和数据库，明确保护范围和重点保护项目。进一步挖掘古城区非遗保护项目的传承与研究，进一步挖掘和整理民间历史，包括官府菜制作、苏钟制作、蛋雕制作、古织机制作、丝绸工艺保护等的传承研究与开发，并通过出版书籍和制作宣传视频等方式扩大影响。结合历史城区内的部分古建老宅、厂房、仓库等，推动非物质文化遗产和传统工艺的“产业化”，建立传统的非物质文化遗产项目聚集区。对于传统的老字号非物质文化遗产，在保持传统风貌、前店后厂的生产传承方式中生存和发展。继续推进渔家村文化旅游项目建设，推动苏绣、白洋湾山歌等非物质文化遗产展示场馆的建设。

3.非物质文化遗产传承人保护。完善非物质文化遗产传承人保护制度，首先是在授予传承人称号的基础上，通过对传承人普查建档、记录和整理和著书立传，最大限度地避免重要和优秀的非物质文化遗产及其传承人的消失，为子孙后代留下文化的基因和血脉。二是为非物质文化遗产传承人提供资助保障，帮助支持传承人的传承活动。三是通过宣传和引导，积极维护并创造有利于非物质文化遗产传承活动的文化环境、社区环境和公众环境，为传承人提供全面的支持。

第五章       保障机制

实现“十三五”名城保护目标，必须建立相应的保障机制。

一、人才培养引进机制

加快建立适应名城保护和利用的人才战略计划，重视引进和培育与名城保护相关的规划、古建修复、管理、运营等专业人才，注重加强人才储备，增加对人才的有效投入，全面提升名城保护与利用的实际运作能力，进一步发挥人才在名城保护中的重要作用。探索实行高端专业人才聘任制，建立古城片区规划师包干责任制。与苏州国家历史文化名城保护研究院合作建立专门化人才联合培养机制，包括研究生培养、干部短训和轮训等，为名城保护做好人才储备。

二、工作推进落实监督机制

强化姑苏区、保护区在名城保护与发展中的统筹力度，理顺内部机构设置关系及其职责。加快整合基层行政管理资源，探索开展基层管理体制改革试点，推动古城内街道职能转变，加快保护与管理的属地化进程，使古城保护的部分权利和责任向相关街道和社区转移。积极探索古城保护负面清单制度。

三、评估考核机制

建立名城保护的评估机制。邀请社会第三方评估机构，定期对我区名城保护绩效出具评估报告。建立健全基层工作考核机制，对古城街道工作考核以古城保护贯穿日常工作，认真做好年度目标的落实和考核工作，突出社会治理、社区建设、公共服务、城市管理等基本职责，确保有效的督查，并将考核结果作为评先选优、提拔任用的重要依据。

四、建立重大项目储备管理机制

梳理和筛选规划涉及的重点项目，建立和完善项目储备库。按照本规划确定的目标、重点和任务，坚持高标准、高起点编制和修订重点专项规划，组织实施一批关系全局和长远发展的名城保护重点项目，通过项目实施促进规划落实，着重考虑近三年能够实施的项目，超前做好项目论证和审查审批等前期工作，创造条件促进项目早日建设。